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税款滞纳金能否超过欠缴额?

近日,税款滞纳金能否超过欠缴额的问题引起了业界的热议。结合《行政强制法》及其释义、《立法法》和相关的司法判例,笔者认为,这个问题的答案应该是否定的。
 
案例
 
  2018年初,某基层税务机关对其下辖企业A公司开展税务稽查时,认为A公司应当补缴2009年企业所得税税款,并下发了《税务处理决定书》,要求A公司限期缴纳企业所得税和相应滞纳金,A公司补缴税款的同时,也被征收了超过补缴税款额的滞纳金。
  
  企业方认为,根据《行政强制法》第四十五条第二款的规定,加处罚款或者滞纳金的数额,不得超出金钱给付的数额。因此,其被加收的滞纳金是不符合《行政强制法》规定的。经过多轮沟通,税务机关最终也认可了A公司的观点,并将多征收的滞纳金退还A公司。
 
分析
 
  上述案例反映了实践中一直以来的争论,即滞纳金究竟能否超过企业所欠税款。笔者认为,所缴纳的滞纳金不应超过企业所欠缴税款。
  
  2004年5月18日,最高人民法院发布的《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》(法〔2004〕96号)第二条第二款第二项 “特别规定与一般规定的适用关系”规定,法律之间、行政法规之间或者地方性法规之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致时,新的一般规定允许旧的特别规定继续适用的,适用旧的特别规定;新的一般规定废止旧的特别规定的,适用新的一般规定。
  
  由此来看,《行政强制法》第四十五条第二款对于滞纳金的“加处罚款或者滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额”的限制并没有例外性规定,即不再允许法律存在特别规定,所有种类的滞纳金不能超过本金。依此判断,税收滞纳金亦不能超越法律的规定不受限制的征收。
  
  另外,《行政强制法释义》对同样载明:滞纳金属于执行罚,是间接强制的一种。适用加处罚款或者滞纳金的条件,一是当事人逾期不履行金钱给付义务的行政决定;二是行政机关的告知义务。金钱给付义务包括税收、行政事业性收费、罚款等以给付金钱作为义务内容的义务。
  
  从《行政强制法释义》可以看出,在2011年对《行政强制法》立法时,是考虑了欠税滞纳金的,因而欠税属于《行政强制法》所规定的金钱给付义务。如果纳税人逾期不缴纳税款,则税务机关可根据《行政强制法》的规定,要求纳税人缴纳欠税滞纳金。
  
  《立法法》第九十二条规定,同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章,特别规定与一般规定不一致的,适用特别规定;新的规定与旧的规定不一致的,适用新的规定。《行政强制法》2012年1月1日施行,是行政强制方面的一般法律,属于新法,而《税收征收管理法》1993年1月1日施行,是关于税收征管的特别法,属于旧法,两部法律均由全国人大常委会制定通过。从一般法与特别法的关系看,税收滞纳金应适用《税收征管法》的规定;从新法与旧法的关系看,应适用《行政强制法》。
 
观点
 
  笔者认为,欠税滞纳金原则上不应超出欠缴税款金额。事实上,具体实践中,相关案例也支持了笔者的这一观点。
  
  从公开的司法文书可以看到,有关欠税滞纳金能否超过金钱给付义务即欠缴税款的案例,多见于税务机关向法院申请强制执行纳税人的欠缴税款及滞纳金中。举例来说,某税务局向当地人民法院申请强制执行其于2016年5月4日作出的《税务处理决定书》,要求被执行人某食品进出口公司补缴欠缴税款人民币261余万元,及相应滞纳金人民币651余万元。此案中,税务机关向法院申请强制执行的滞纳金,已经远远超过欠缴税款。最终,执行法院根据《行政强制法》第四十五条第二款的规定,滞纳金不得超过应缴款项的数额,作出强制执行的滞纳金的数额不得超过所欠缴税款261余万元的裁定。
  
  由此可知,司法实践中审判法院认为欠缴税款也属于金钱给付义务,如果被税务机关征收滞纳金,应当适用《行政强制法》不能超过金钱给付义务的规定。